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버지니아 주지사의 위험한 의견
08/02/2010 15:53
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지난 20107 30일에 버지니아 주 법무장관인 쿠치넬리는 주 경찰요원이 단속된 사람을 상대로 이민신분을 조사할 수 있는지에 관한 주하원의원 로버트 마샬의 질문에 공식적인 조언 (official advisory opinion) 을 보냈습니다.  이 편지는 주 내의 경찰에게 이와 같은 단속을 하도록 직접적으로 지시한 것은 아니지만, 앞서가려고 하는 특정한 경찰관이 이러한 내용을 임의로 실행에 옮겼을 때에는 법무장관의 강력한 지지를 얻을 수 있다는 암시를 주는 것이므로 심각한 결과를 초래할 수 있어서 깊은 우려를 금할 수가 없습니다.

 

이 편지에서 쿠치넬리는 법집행공무원에 의해 다른 범법행위로 인하여 단속되었을 (stopped or arrested) 경우에는 그 법집행공무원은 그 사람의 이민신분에 대해서 조사 (investigate) 할 수 있다고 규정하였던 아리조나 이민법을 소개하면서 마치 이러한 규정들이 정당한 것처럼 보이도록 하고 있습니다.  이 편지는 이 문제를 포함한 아리조나주의 이민법의 주요 조항들에 대해서 연방법원에서 1차 위헌 판단이 내려져 집행금지 결정이 내려진 후에 발행된 것으로서 아리조나 이민법에 대한 연방법원의 판단에 관하여 주 법무장관의 반대입장을 명백히 하고, 아리조나 주의 사례를 별도 입법 없이도 시행할 수 있다는 의지의 간접적인 표명이라고 봅니다.

 

이와 유사한 문제에 대해서 지난 2007년에는 쿠치넬리와 같은 공화당원으로서 당시의 주 법무장관이었던 밥 맥도넬 현 주지사가 연방이민법에 대한 민사 또는 행정법적인 위반 (civil violations of federal immigration laws) 에 대해서는 주의 법집행공무원이 체포 (arrest) 할 수 없다고 유권해석을 하였습니다.  쿠치넬리는 이 유권해석을 하였을 때로부터 지금까지 버지니아나 연방의 법규나 해석에 변동이 없음을 인정하였습니다.

 

이번에 마샬 하원의원은 체포 (arrest) 대신에 질문 (inquire) 은 할 수 있는가 하는 것을 문의하였고, 쿠치넬리 장관은 이에 대해서 조심스런 접근을 하고 있습니다.  , 어느 외국인의 이민신분의 유무의 결정권한은 ICE 나 연방 법집행 공무원에게 있다고 전제하고, 다만 연방형사범죄 (federal crime) 를 범하였다고 의심되는 사람에 대해서도 주의 법집행공무원이 잠시 억류하여 질문할 수 있다고 (may detain and briefly question) 하는 연방판례를 인용하고 있습니다.

 

그러나, 대부분의 이민법의 위반이 연방형사범죄 (federal crime) 에 해당하지 아니하므로 이와 같은 판례가 경찰관의 이민신분에 관한 질문 (question or inquiry) 을 정당화 해 줄 수 있는 근거가 될 수 없습니다.  또한 질문의 결과 근거서류를 제시하지 못하거나 의심이 가는 사람에 대해서, 이민신분의 유무의 결정권한이나 적절한 전문지식이 없는 주 경찰이 모두 연방기관인 ICE 에 넘긴다면 주 경찰이 연방정부의 업무의 일부를 대행하는 결과가 될 것입니다.

 

그리고, 쿠치넬리는 미연방헌법에서 보장하는 인종, 피부색 또는 출신 국가에 따른 차별을 받지 않을 권리를 침해하지 않는 한 이민법 위반 이외의 다른 법규의 위반으로 단속된 사람에 대해서 무리하지 않다면 (reasonable attempt, when practicable) 위의 조사행위를 할 수 있다고 한 아리조나 이민법을 인용하면서 자신의 주장을 펼치고 있습니다.  그러나 무차별하게 다루기만 한다면 일정 범위에 속하는 모든 사람들을 조사할 수 있다고 하는 논리는 근거 없는 것으로서 인정될 수 없는 것입니다.

 

또한 국제적인 인권보호를 위해 제정된 Vienna Convention on Consular Relations 에서 정한 주정부와 로컬 정부의 관리는 체포된 외국인에 대해서 장기구금이 필요한 경우에는 반드시 해당국의 영사와 상의할 수 있도록 해주어야 한다는 규정을 준수하기 위해서는 반드시 모든 체포된 사람들의 이민신분을 확인해야 한다는 주장을 하고 있습니다.  그러나 이 규정이 본인이 외국인임을 밝히고 자국의 영사의 지원을 원하였을 때에 거절할 수 없도록 하기 위해 제정된 것이며, 모든 체포자들에 대해서 이민신분을 확인하는 것에 목적이 있는 것이 아님은 자명한 사실입니다.

 

쿠치넬리는 또한 주 경찰, 셰리프, 환경자원보존요원 (conservation officer), 주립공원요원 (authority of state park personnel) 등이 모두 위와 같은 조사를 할 권한이 현행법에 의해서 부여되어 있다고 해석하고 있습니다.  쿠치넬리가 예외로 한 것은 조우닝 법규를 집행하는 공무원은 형사위반에 대한 조사권한이 없으므로 연방이민법 위반을 조사할 수 없다고 한 것입니다.  그러나 환경자원보존요원이나 주립공원요원은 그 특정한 분야에서 일어나는 자연침해 행위를 예방하기 위하여 활동하는 것이 주 임무이며, 이런 요원들이 예를 들어서 공원 내에서 주차위반을 한 차량의 운전자나 탑승자의 이민신분을 조사할 수 있다는 것은 무리한 확대해석이라고 봅니다.

 

이와 같이 쿠치넬리의 이러한 해석은 입법을 통하여 주 내의 이민자를 규제하고자 하는 아리조나 주의 시도보다 훨씬 위험한 것으로서, 별도의 입법행위를 거치지 않고서도 당장에 모든 주 법규 위반자의 이민신분을 확인하여 불확실하다고 판단하면 연방정부에 인계하도록 주 경찰을 격려하는 것입니다. 

 

또한 행정법규인 이민법의 모든 위반자를 형사범죄인으로 취급하도록 주 경찰을 오도하고 있습니다.

 

그리고, 마치 이민법 위반 여부에 대한 조사가 경찰에 단속된 모든 사람에 대해서 무차별적으로 행해진다면 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해하지 않는 것인 듯이 왜곡하고 있습니다. 

 

그러나, 아리조나 주의 이민법은 연방정부가 주정부의 활동에 종속하여 움직여야만 하는 결과를 초래할 것이며, 만일 계속 시행된다면, 조만간에 이민자의 처리에 관한 연방정부의 예산과 인력이 아리조나 주를 위해서 우선적으로 소진되는 결과를 초래할 것이므로, 연방법 집행의 효과적인 우선순위를 방해함으로써 연방의 자원 (resource) 에 대한 연방정부 고유의 결정권을 침해하는 것이 될 것이므로 미국의 정부구성의 기본원리인 연방주의에 역행하는 위험한 입법인 것입니다.

 

하물며 이와 동일한 효과를 정당한 입법절차도 거치지 않고, 서류미비자를 모두 형사범으로 취급하고자 하는 것은 매우 우려되는 해석입니다.  인권을 제한하는 법규가 반드시 필요한 정도에 비하여 지나치게 광범위하여 정당한 신분을 가진 사람들조차 실행 과정에서 그 법규의 피해자가 될 가능성이 있으면 그 법규는 위헌판정을 면하기 어려울 것입니다.

 

어떤 개인이 이민법상의 체류자격이 있는가 하는 판단은 매우 복잡하며, 실제로 이것을 집행하고자 하면, 단속된 사람이 소지한 이민 관계 서류의 진정성이 확인될 때까지 구금해야만 하므로 정당한 절차를 거치지 않은 불법적인 구금의 사례가 빈번할 것이 예상됩니다.

 

쿠치넬리의 이와 같은 의견은 법률적이거나 논리적인 근거가 없어 정당하지도 않거니와, 이 의견을 누군가 실제로 집행하고자 시도한다면 당연한 결과로서 많은 현실적인 문제에 부딪힐 것입니다.  그러므로 이번의 사건이 두 명의 정치인이 지지자들 사이에서 자신의 입지를 확고히 하려고 일으킨 해프닝이 되기를 바랍니다.

 

Dear Delegate Marshall:

I am responding to your request for an official advisory opinion in accordance with § 2.2-505 of

the Code ofVirginia.

 

Issues Presented

You inquire whether Virginia law enforcement officers, under present state law, may conduct investigations into the immigration status of persons stopped or arrested by law enforcement and, specifically, whether Virginia officials presently have the same authority as Arizona officers under a recently enacted Arizona statute, and, further, whether that authority extends to Virginia state park personnel and local zoning officials.

 

Response

It is my opinion that Virginia law enforcement officers, including conservation officers, may, like Arizona police officers, inquire into the immigration status of persons stopped or arrested; however, persons tasked with enforcing zoning laws lack the authority to investigate criminal violations of the law, including criminal violations of the immigration laws of the United States.

 

Background

You note that Arizona recently enacted the "Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act" ("Act").1 The Act contains a number of provisions and prohibitions concerning illegal aliens. Most germane to your inquiry, the Act directs police officers to make a "reasonable attempt, when practicable, to determine the immigration status of a person" who is arrested or in custody "except if the determination may hinder or obstruct an investigation. This provision applies only if the person is already lawfully stopped, detained or arrested in connection with the enforcement of some law other than immigration law.3 Furthermore, law enforcement officers specifically are directed not to "consider race, color or national origin ... except to the extent permitted by the United States or Arizona Constitution"" Under the Act, the immigration status of an alien is determined by (1) "a law enforcement officer who is authorized by the federal government to verify or ascertain an alien's immigration status;" or (2) an agent of Immigration and Customs Enforcement ("ICE,,).

 

Applicable Law and Discussion

A prior opinion of this Office addresses whether state and local officers in Virginia have the authority to detain and arrest individuals who have violated a criminal law of the United States, including a criminal violation of the immigration laws of the United States.6 The opinion concluded that law enforcement officers in Virginia in fact have the authority to arrest persons for criminal violations of immigration laws.7 Indeed, it would be most surprising if state and local officers lacked the authority, where appropriate, to arrest individuals suspected of committing federal crimes such as bank robbery, kidnapping or terrorism. State and local officers are not required to stand idly by and allow such criminals to proceed with impunity. The same holds true with criminal violations of the immigration laws.

 

Due to the uncertainty in the law, however, the 2007 opinion counseled against arrests for civil violations of federal immigration laws. That uncertainly is present on two levels. As a matter of state law, the authority of police officers to arrest for civil violations is restricted by statute. Sheriffs are not so limited, but neither does the Code expressly authorize sheriffs to make arrests for civil violations of federal immigration laws. The 2007 opinion further noted that federal law is unclear regarding the authority of state law enforcement to arrest for civil violations of immigration laws.  The opinion concluded that, absent an agreement between the federal government and a state or local law enforcement agency authorizing arrests for civil, as opposed to criminal, violations of immigration laws, known as a §287(g) agreement, state officers should refrain from making arrests for civil violations until the law is clarified.  There has been no clarification or change in the law since that opinion was issued that would suggest a different conclusion at the present time.

 

The previous opinion, which dealt with the authority of state and local officers to arrest for federal immigration violations, does not answer your more specific question: whether Virginia officers have the legal authority to inquire about the legal status of persons who are stopped or arrested in a manner similar to that contemplated by the Arizona Act. The new Arizona law does not purport to grant new powers to law enforcement officers in Arizona; nor does it suggest the absence of authority by police officers in Virginia. The Arizona law expressly leaves the determination of an alien's immigration status to ICE or to a federally authorized law enforcement officer. Virginia law enforcement officers have the authority to make the same inquiries as those contemplated by the new Arizona law. So long as the officers have the requisite level of suspicion to believe that a violation of the law has occurred, the officers may detain and briefly question a person they suspect has committed a federal crime. Furthermore, the United States Supreme Court has found that so long as the questioning does not prolong a lawful detention, police may ask questions about immigration status.

 

It also should be noted that under Article 36 of the Vienna Convention on Consular Relations, state and local officers are required to advise foreign nationals of their right to speak with a consular officer when those persons are arrested and held for longer than a short period of time. 16 It is difficult – if not impossible - to effectively provide that advice, mandated by treaty, without making an inquiry into the nationality of a person who is in custody.

 

You also ask about the authority of state park personnel to conduct inquiries about immigration status. The authority conferred on the Director of the Department of Conservation and Recreation does not include the general authority granted to police officers to prevent and detect crime, apprehend criminals, safeguard life and property, preserve peace, or to enforce state and local laws, regulations and ordinances.  On the other hand, conservation officers, appointed by the Director of the Department of Conservation and Recreation, are "law enforcement officers" and are given the authority "enforce the laws of the Commonwealth and the regulations of the Department.” These officers can, like local law enforcement officers and officers of the State Police, arrest for "any crime" committed in their presence or for felonies not committed in their presence. Nothing in Virginia or United States law prohibits conservation officers from inquiring about criminal violations of the immigration laws and, where appropriate, making an arrest.

 

Local zoning officials, however, are not vested with the same general authority to investigate and enforce violations of the criminal laws. Zoning ordinances are designed to promote the health, safety, convenience or general welfare of the public and to plan for the future development of communities.

Zoning ordinances, moreover, are civil in nature and carry civil penalties. Persons who refuse to abate a violation are subject to only misdemeanor punishment.  In addition, certain cities may rely on volunteers to enforce zoning requirements, further demonstrating the generally civil nature of zoning enforcement. Therefore, local zoning officials lack the authority to investigate criminal violations of federal immigration statutes and do not possess the authority to arrest for such violations. Of course, persons tasked with zoning enforcement can, like any responsible citizen, report to the proper authorities any suspected violations of the law, including immigration violations, that they encounter while performing their duties.

 

Conclusion

Accordingly, it is my opinion that Virginia law enforcement officers, including conservation officers, may, like Arizona police officers, inquire into the immigration status of persons stopped or arrested; however, persons tasked with enforcing zoning laws lack the authority to investigate criminal violations of the law, including criminal violations of the immigration laws of the United States.

 

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